Pitti Zoltán: önkormányzatok kettős szorításban (1. rész)

– Egy pillanatra tekintsünk vissza az önkormányzatiság történetére! Hogyan, mikor jött létre az önkormányzatiság Magyarországon?

– Az önkormányzatiság igénye már a XIX. századi reformmozgalmak törekvéseiben is megfogalmazódott, ám a „szokásjogon” alapuló gyakorlat egységes szabályozására csak az 1867-es kiegyezést követően kerülhetett sor. Az első székesfővárosi, majd községi törvények 1870-1890 között születettek meg. Az új szemléletű törvények viszonylag tág teret adtak a helyi társadalmak életének formálásáért felelős testületeknek, de kötelezettségként jelölték meg a törvények, valamint a törvényhatóságok állami és a törvényhatósági közigazgatási feladatainak végrehajtását. Gyakorlatilag ez a kettősség napjainkig ható módon van jelen az önkormányzatok életében, ám a hangsúlyok többször és jelentősen módosultak. A nagy társadalmi-gazdasági változások sodrásában hatalomra került politikai erők azonban elsőként mindig saját pozícióik megerősítésére koncentráltak. A hatalmi viszonyok stabilizációja után – közigazgatási reformoknak álcázva – azonnal megjelentek a központosító törekvések, amelyekben az önkormányzatokra a központi akaratot érvényesítő szerep várt.

– Az 1950-ben létrehozott tanácsrendszer különbözött a korábbi önkormányzati rendszertől?

– Az 1950-ben létrehozott tanácsrendszer minden település számára biztosította az önálló tanácstestület alakításának jogát, a tanácsok tagjait a 18 év feletti választásra jogosultak közvetlenül választották meg. E jellemzők formailag demokratikus szándékokat jeleztek, ám kétségünk ne legyen, hogy az újonnan felálló tanácsok az államhatalom képviselői voltak, a tanácsszintek között szigorú alá- és fölérendeltségi viszony érvényesült. Az 1950. évi első tanácstörvényt többfordulós korrekciók követték. A hatályos tanácstörvény modernizálásának több változatban történő kidolgozása összességében azonban kellő szellemi muníciót adott a rendszerváltás szellemiségét és a helyi társadalmak felértékelését biztosító 1990-es önkormányzati törvény elfogadásához.

– Milyen eredménnyel járt az önkormányzati rendszer létrejötte 1990-ben?

– Az 1990-es önkormányzati törvény kiemelkedő jelentőségű volt a „rendszerváltó” jogalkotás lépései között. A szabályozás egyidejűleg szolgálta az állami és az önkormányzati feladatok szétválasztását, a civil társadalom működési feltételeinek javítását, a helyi közösségek tulajdonhoz való jogának visszaállítását, a gazdálkodási szabályok elvi alapokra helyezését és a kiszámíthatóság javítását. A tanácsrendszer felszámolásával a korábbi cca. 900 önálló tanáccsal és 2100 település közös tanácsú működésével szemben majd' 3200 önálló és egyenrangú képviselő-testület alakult, s többszörösére nőtt a választott funkcióba került személyek száma. (Az 1990-es választásokon 12 ezer, az 1994-es választás alkalmával majdnem 15 ezer, s az 1998-as voksoláson már több mint 17 ezer képviselő és polgármester működött.) A politika látványos esélyt kínált a helyi társadalmak megújulásának, ám az önkormányzati törvény kompromisszumos jellegéből következően, olyan fékeket is beépített a rendszerbe, amelyek elejét vették a radikális változásoknak.

– Az elmúlt három évtized alatt miként változott az önkormányzati rendszer?

– Az önkormányzati gazdálkodás feltételei 1990 után radikálisan módosultak, részben az önkormányzati tulajdonjog elismeréséből fakadó vagyongyarapodás révén, részben a finanszírozási rendszer korszerűsítése következtében. Az önkormányzatok vagyona az 1990-es 3 000 milliárd forintról a 2010-re majd 14 000 milliárd forintra emelkedett, ám a dinamikus felfutással egyáltalán nem arányosan emelkedtek a vagyonelemek működtetésével járó pénzügyi források, illetve az elhasználódott vagyon felújítási/pótlási lehetőségei. (Jól jellemzi ezt a helyzetet, hogy a 2010-es 13 800 milliárd forint értékű vagyon éves amortizációja – szerényen számolva –  280 milliárd forint, ami az éves költségvetésből finanszírozott felhalmozási előirányzat majd 60 százalékát kötötte volna le, s ilyen mértékben maradtak volna el lakossági ellátást javító beruházások.) A finanszírozási rendszer változása azt jelentette, hogy az önkormányzatok különböző jogcímeken saját bevételekhez jutottak (helyi adók, vagyongazdálkodásból származó jövedelmek, koordinációs források), az államot megillető bevételek egy részének átengedéséből (szja, gépjárműadó, illetékek) pedig megosztott forrásokhoz, a kötelezően ellátandó feladataikhoz normatív módon folyósított költségvetési támogatásokból, valamint biztonságos bevételeik mértékéig hitelfelvételre, illetve értékpapír műveletekre is jogosultságot kaptak. A települési szintű önálló önkormányzati szerveződés joga elsődlegesen a települések közötti hierarchia megszüntetését kívánta deklarálni, ám – ki nem mondva – szorosan kapcsolódott az állam tulajdonosi szerepének korlátozását szolgáló törekvésekhez (az önkormányzatok vagyonhoz juttatásához), a nagyvállalatok társasággá alakításához (az önállósult gyáregységek és az önkormányzatok egymásra találásához), valamint a több települést átfogó mezőgazdasági szövetkezetek gazdálkodásának „önkormányzat barát” jellegű működtetéséhez. Sajnos a mezőgazdasági szövetkezetek politikailag ösztönzött feloszlatása, az állami vállalati gyáregységek önálló lábra állásának kísérlete és az újonnan alakult mikro- és kisvállalkozások teherbíró képességének gyengesége miatt ez a biztonságos gazdasági háttér fokozatosan erodálódott.

– Mennyire életképes a mai önkormányzati rendszer?

– A mögöttünk hagyott három évtizedben felgyorsult az ország településszerkezetének változása. Ennek egyik jellemzője az urbanizációs mutató emelkedése (a városi jogállású települések számának, illetve a városokban élő népesség számának gyarapodásával), a térszerkezet változásának másik következménye viszont a területi egyenlőtlenségek súlyosbodása, a községi települések népességmegtartó képességének gyengülése. Az egyenlőtlenség fontos jellemzője, hogy miközben a 2020-as előzetes adatok szerint hazánk egy főre jutó GDP értéke a közösségi átlag 74 százalékának felel meg, addig 12 olyan megyénk van, ahol az egy főre jutó érték az országos átlag felét sem éri el, vagyis a közösségi átlag 37 százaléka alatt van. (S akkor még azt nem is említettem, hogy a megyeközpontok és a többi település között milyen nagy a különbség!) Olyan helyzetbe kerültünk, hogy jelenleg az ország településeinek több mint háromnegyede a település-üzemeltetési szempontból kritikus értéket jelentő 2000 fő alatti települési kategóriába tartozik, ám az ott élő 3 millió ember életminőségének javítására az önkormányzatoknak nem maradt eszközük. Ebben a települési csoportban elvétve található adóztatható vállalkozás, nincs adóalapként számításba vehető lakossági vagyon és a végletes demográfiai jellemzőkből fakadóan, a munkavállalói jövedelmek is alkalmi jellegűek. Megkockáztatom: ott, ahol az önkormányzatok több mint harmada tartozik az „önhibájukon kívül hátrányos helyzetű” települési kategóriába, ott nem az érintett önkormányzatokkal van baj, hanem a rendszer egészét kell működésképtelennek minősíteni.

– Mikor kezdődött az igazi lejtmenet?

– Utólagos minősítés szerint az önkormányzatok vagyonhoz juttatása, illetve a finanszírozási rendszer „modernizálása” túl jól sikerült, így a kilencvenes évek közepétől megkezdődött az önkormányzatok mozgásterének fokozatos szűkítése, majd a 2010. évtől kezdődően jogosítványainak kiüresítése. A fordulat indoklásául kezdetben gazdasági és költségvetési helyzetre, majd az önkormányzatok atomizált szervezeti jellemzőiből fakadó magas működtetési költségekre hivatkoztak, a későbbiekben viszont egyértelművé vált, hogy valójában a politikai értékrend módosulásáról van szó, vagyis a „lopakodó” lépések mögött hatalomkoncentrációs törekvések húzódnak meg. Az önkormányzatok költségvetési mozgásterének korlátozását szolgáló pénzügytechnikai megoldások rendkívül kreatívak voltak. Kezdődött azzal, hogy újabb és újabb feladatokat terheltek az önkormányzatokra pótlólagos állami támogatás nélkül, csökkentették az úgynevezett átengedett bevételek megosztási arányait (SZJA, gépjárműadó, illetékek), meghonosították az adóerő-képesség fogalmát, amire hivatkozással csökkentették az állami támogatásokat, a közösségi szolgáltatásoknál – függetlenül a tényleges költségektől – kötelezővé tették a hatósági árak alkalmazását, s mindezekhez járult, hogy megnehezítették az önkormányzatok hitelfelvételi, illetve kötvény-kibocsátási lehetőségeit. A finanszírozási feltételek romlásának egyik sajnálatos következménye, hogy az önkormányzatokra háruló többletfeladatok finanszírozása növekvő arányban terhelte az önkormányzatok saját bevételeit (így évről-évre kevesebb jutott az önként vállalt, illetve választói igényeket szolgáló feladatokra), a másik sajnálatos következmény, hogy az úgynevezett centrum települések „befelé fordulásra” kényszerültek, ami tovább rontotta a kisebb településeken élők ellátási esélyeit. A kilencvenes évek közepétől megkezdett „kiszárítás” és a 2011-től érvényesülő „kiüresítés” következményei jól követhetők az önkormányzati kiadások GDP arányában mért mérséklődésében: a kilencvenes évek első harmadában meghaladták a GDP 16 százalékát, az ezredfordulót követően ez a részarány 13 százalék körül mozgott, s a 2009-es válság időszakában 11 százalékra mérséklődött. A költségvetési korlátozások átmenetinek tűnő hatásait az önkormányzatok részben finanszírozási hitelek felvételével, részben vagyontárgyak értékesítésével, részben a közösségi szolgáltatások visszafogásával remélték ellensúlyozni.

(Folytatjuk.)