Színház az egész – mondja a jogász az Alkotmánybíróság tevékenységéről
Egy teljesen fideszes intézménytől várjuk, hogy jogállami keretek között hozzon döntést, miközben maga a keret is politikailag motiváltan hamis, hiszen nincs jogállam. Így reagált a Hírklikknek Lázár Domokos jogász-szociológus az Alkotmánybíróság legutóbbi döntésére, amellyel érdemi vizsgálat nélkül visszautasította az önkormányzati szolidaritási hozzájárulást előíró törvények alaptörvény-ellenességét állító bírói indítványt. A 2024. novemberében született AB-határozat kimondta, hogy a szolidaritási hozzájárulás intézménye önmagában nem alkotmányellenes, bár túlzott elvonás esetén sérülhet az önkormányzati autonómia és az Európai Önkormányzati Charta elve. Ugyanez a döntés elvi támpontot adott Budapestnek a rá kirótt hozzájárulás mértékének vitatásra: ha az állam több hozzájárulást von el, mint amennyi támogatást ad, az ellentétes lehet az Alaptörvénnyel. A szolidaritási hozzájárulás ügye politikailag élesen polarizált: a kormány „szolidaritásként”, az ellenzéki vezetésű nagyvárosok „büntető sarcként” írják le, miközben Budapest ténylegesen nettó befizetővé vált. 2023-ban még csak körülbelül 58 milliárd, 2024-ben már 75 milliárd, 2025-ben pedig 89–89,1 milliárd forint volt Budapest szolidaritási hozzájárulása, ehhez képest 2026-ban már 98 milliárdra emelték az elvonás összegét.
Menyire fogadható el a Fidesz uralta Ab döntése a szolidaritási adóról? Tekinthetjük ezt „jogállami” döntésnek?
Egy kicsit távolabbról kezdeném. A Fidesz 2011-től kezdve úgy alakította át az Alkotmánybíróságot, és más jogállami intézményeket is, hogy nagyon jelentősen megnyirbálta a jogköreiket, s néhány év alatt fokozatosan a Fideszhez lojális, kormányközeli bírákkal töltötte fel az AB testületét. Ez a két folyamat együtt határozza meg azt, ahogyan most a szolidaritási hozzájárulás ügyében eljártak. A mostani döntésben az AB alapvetően a saját, elmúlt hat–hét évben kialakított gyakorlatára hivatkozik. Vagyis a teljesen fideszessé vált Alkotmánybíróság egy olyan precedensrendszert vesz alapul, amit korábban önmaga, ebben a politikailag egyoldalú összetételben hozott létre. Magyarán: a kormányhoz teljesen hű testület a saját korábbi döntéseire hivatkozva utasítja vissza a főváros indítványát.
Sokan még mindig az utolsó jogállami „menedéknek” tekintik az Alkotmánybíróságot. Ez mára illúzió lett?
Igen, ez egy makacs illúzió. Hajlamosak vagyunk úgy gondolni az AB-re, mint arra az intézményre, amely, mondjuk így, alkotmányos szempontokat érvényesítve áll rendelkezésre, amikor a rendes bírói út már kimerült, és valamilyen semleges, jogállami kontrollban reménykedünk. Ez a képlet ma egyszerűen nem igaz. Egy teljesen fideszes intézménytől várjuk, hogy jogállami keretek között hozzon döntést, miközben maga a keret is politikailag motiváltan hamis, hiszen nincs jogállam. Ezt a hozzáállást el kell felejteni. Ebben a konkrét ügyben nagyon jól látszik, miről van szó. Karácsony Gergely is elmondta, hogy az Alkotmánybíróság valójában nem foglalkozott érdemben azokkal az alkotmányossági és nemzetközi jogi aggályokkal, amelyeket a Fővárosi Törvényszék felvetett. A törvényszék lényegében bizonyos jogszabályok alaptörvény-ellenességét kérdőjelezte meg, az AB viszont formai indokokra hivatkozva kerülte meg ezt a vitát, és egyszerűen kijelentette, hogy a 2024-ben hozott határozata „ítélt dolognak” minősül, ezért nem kell újra érdemben vizsgálni a kérdést.
Mit jelent ez a döntés főváros számára? Lezárult a jogvita?
Ha „lefordítjuk magyarra” az AB döntését, az annyit tesz, hogy a szál, amely az Alkotmánybírósághoz vezetett, lezárult, de a főág – a közigazgatási per – mehet tovább. Az AB mostani végzése után a per ugyanúgy folytatódhat, a főváros tovább harcolhat az igazáért a bíróság előtt. Ez az ügy tehát tulajdonképpen csak egy leágazása volt az egész szolidaritási hozzájárulás-ügynek, és nagyjából sejthető volt, hogy egy fideszes Alkotmánybíróság valamilyen jogtechnikai vagy formai okra hivatkozva ki fog hátrálni az érdemi állásfoglalás alól. Ám változatlanul nagyon kicsi az esély arra, hogy a jövőben ugyanez a testület kimondja a vonatkozó szabályok alaptörvény-ellenességét. Elvileg mind Strasbourg (az Emberi Jogok Európai Bírósága), mind Luxemburg (az Európai Unió Bírósága) foglalkozhat majd a kérdéssel, ugyanakkor ismerve az ügyet és a feleket, reálisan az uniós joganyag alapján lehet majd az Európai Unió Bírósága előtt nekimenni a törvényeknek. Az önkormányzati autonómia, a pénzügyi függetlenség és az egyéb, olyan jogállamisági követelmények, mint a tisztességes eljáráshoz való jog, olyan területek, ahol az uniós jog is kapaszkodót adhat. Ha áprilisban politikai változás következik, akkor az egyik kulcskérdés az lesz, hogyan lehet visszaállítani az AB jogállami jellegét. Amíg ez nem történik meg, nagyjából el lehet felejteni ezt a testületet. Színház az egész.
A 2024. novemberi AB-határozat kimondta, hogy a hozzájárulás intézménye önmagában nem alkotmányellenes, de a túlzott elvonás sértheti az önkormányzati autonómiát. Ez alapján mennyire „elfogadható” a mostani döntés?
Itt valóban egy kettősséget látunk. Az egyik oldalon ott van az AB saját, 2024-es megállapítása, miszerint a szolidaritási hozzájárulás elvileg lehet alkotmányos, de ha az elvonás mértéke túlzott, az már ütközhet az önkormányzati autonómia elvével. Ez ráadásul szembemegy az Európai Önkormányzati Chartával is, tehát az AB maga is elismeri, hogy van egy határ, amelyen túl a rendszer már „nincs rendben”. Ugyanakkor tényleges megoldást, gyakorlati korlátot nem kínál arra, hogy ezt a túlzott elvonást hogyan kellene megállítani. Ha ebből indulunk ki, akkor kétféle értelemben beszélhetünk elfogadhatóságról. A Fidesz-korszakban kialakított alkotmányos keretek szempontjából a döntés formálisan rendben van, a Fidesz által megalkotott alaptörvény, az ahhoz igazított AB-törvény és a testület saját, önmagára hivatkozó gyakorlata alapján döntött. Ha viszont az önkormányzati függetlenség, a klasszikus jogállami elvek és a nemzetközi normák felől nézzük, akkor ez az ítélet kifejezetten elfogadhatatlan.
Tehát formálisan jogszerű, de demokratikus értelemben problémás?
Pontosan. A Fidesz olyan jogi környezetet teremtett, amelyben formálisan egy ilyen döntés megfelel az általa kialakított alkotmányjogi kereteknek, miközben ezek a keretek maguk mennek szembe a nemzetközi jogi dokumentumokkal és a demokratikus minimumokkal. Ilyen értelemben nemcsak arról van szó, hogy az AB egyes döntései vitathatók, hanem arról is, hogy a formális jogrendszer egésze nem felel meg annak, amit egy jogállami demokráciától elvárnánk. Egy lebutított, de fontos párhuzam: a totalitárius rendszerek jogrendje is legális volt a saját belső logikája szerint, a legszörnyűbb cselekedeteket is formálisan a jogszabályok tették lehetővé. Csakhogy ezek a szabályok nem feleltek meg semmilyen demokratikus, emberi jogi alapelvnek, nem voltak legitimek. A jog ezt a legalitás kontra legitimitás kérdéseként fogalmazza meg. Valami hasonlót látunk itt is: a magyar rendszer formális normái egyre inkább eltávolodnak azoktól az uniós és strasbourgi standardoktól, amelyek a jogállamiságot definiálják. Ezen csak úgy lehetne változtatni, ha az Alkotmánybíróság jogköreit, eljárási szabályait és személyi összetételét visszahoznák egy olyan szintre, amely megfelel a nemzetközi jogállami sztenderdeknek. Hogy ez pontosan milyen jogtechnikai megoldásokkal történhet? Az már alkotmányjogi részletkérdés, de az biztos, hogy a mostani, Fidesz által kialakított keretek között a testület nem tud valódi ellensúlya lenni a végrehajtó hatalomnak. Sőt, tudatosan kiszolgálja a hatalmi érdekeket. Addig pedig Budapestnek és más önkormányzatoknak marad a politikai küzdelem és a pereskedés a jelenlegi relatív bírói függetlenség mellett.
Néha látni különvéleményeket, ahogyan ebben az ügyben is egyes bírák tettek kisebb „gesztusokat”. Ez nem azt jelzi, mintha a testületben is élne az autonómia igénye?
Időről-időre felbukkan egy-egy különvélemény, egy-egy apró jel, amit úgy értékelek, mintha az Alkotmánybíróság egyes tagjai éreznék, hogy bizonyos döntések nagyon kellemetlenek és kínosak számukra. Ilyenkor próbálnak úgy fogalmazni, hogy a szöveg legalább a szakmai nyilvánosságban „szalonképesnek” tűnjön. De ezek a kis gesztusok sosem érintik a lényegi, a rendszer szempontjából igazán kényes kérdéseket. Az elmúlt tizenhat évből szinte nem lehet olyan AB-döntést mondani, amely valóban komoly sebet ejtett volna a kormány számára fontos politikai-közjogi projektben. Az igazán fajsúlyos ügyekben a testület következetesen a kormány érdekeinek megfelelő döntést hoz. Lehet, hogy egyes bírák érzékelik a politikai klíma változását, számolnak azzal, hogy tevékenységük a jövőben számonkérhető lesz, de ez legfeljebb óvatos, kétértelmű megfogalmazásokban jelenik meg, nem valódi ellenállásban. Ahogy a nagyvállalkozók vagy kormányközeli politikusok esetében is érzékelhető némi félelem attól, mi történik, ha egyszer mégsem ők lesznek hatalmon, ugyanígy az alkotmánybírák is számolhatnak ezzel. Egy rendszerváltásszerű fordulat után az ő tevékenységük is előkerül majd.
A kormány a mostani döntést is a maga igazaként kommunikálja…
Az, hogy az Alkotmánybíróság ismét egy - meglátásom szerint – gyáva, megkerülő döntést hozott, azonnal politikai muníciót adott a Fidesznek. A kormánypárti politikusok máris „végigturnézták” a nyilvánosságot azzal az üzenettel, hogy „elég a nyafogásból Budapest, tessék fizetni”. Ha az AB kimondta volna, hogy a szolidaritási hozzájárulás jogi szabályozása alaptörvény-ellenes, az gyakorlatilag összeroppantotta volna a Fidesz érvelését a fővárossal szemben. Pont ezért nem születhetett meg egy ilyen döntés.
