Pitti Zoltán: önkormányzati rendszerünk átfogó megújításra szorul (2. rész)

– Minek köszönhető az önkormányzatok napjainkig érvényesülő szerepvesztése?

– Az önkormányzatok által remélt fordulat sem a válságból való kilábalás, sem a 2010-es kormányváltás után nem következett be, sőt ellenkezőleg, ezzel a helyi társadalmak érdekérvényesítési lehetőségei tovább romlottak. Az Alkotmány helyébe lépő 2011. évi Alaptörvény, majd az annak szellemiségét tükröző új Önkormányzati törvény nyíltan visszanyeste a települési közösségek 1990. évben megszerzett jogosítványait, és az ellátandó feladatok mérséklésére hivatkozva tovább szűkítette az önkormányzatok gazdálkodási jogosítványait. Az általános iskolák, a járó- és fekvőbetegellátás, valamint a megyei egészségügyi, szociális és kulturális intézmények államosítását kezdetben azzal indokolták, hogy az állam hatékonyabban tudja ellátni a felsorolt szolgáltatásokat. A tapasztalatok nem ezt igazolják: a lakosság szolgáltatásokhoz való hozzáférési esélyei nem javultak, de az államosított feladatellátás sem járt pénzügyi előnyökkel, a gazdálkodási hatékonyság javulásával. Gondoljunk csak a kórházi adósságállomány újratermelődésére, az egyházi fenntartásba adott iskolák többlet-finanszírozási igényére, az átalakításkor beígért bérfelzárkóztatási programok halasztására, vagy éppen az elhasználódott vagyon visszapótlási kötelezettségek halmozódására. A hatósági jogosítványok elvonása, majd a kormányhivatali rendszer kiépítése viszont jól szolgálta a mindenhatóságra törekvő hatalmi érdekeket. (Nem véletlen, hogy a 2011-ben útjára indított közigazgatási reformprogramnak az a Magyary Zoltán lett a névadója, aki az 1930-as évek hatalomkoncentrációt szolgáló közigazgatási reformprogramját kidolgozta.) Úgy tűnik, hogy nem értünk az átszervezési folyamat végére: megkezdődött az önkormányzatok által működtetett közösségi szolgáltatások állami felügyelet alá vonása (szemétszállítás és kommunális hulladék elhelyezése, ívóvízellátó rendszerek üzemeltetése, de már tanulmánytervek készültek az iskolaelőkészítő óvodai ellátás átvételére, illetve a háziorvosi rendszer központosítása).

– A helyi társadalmak milyen kárát látják ennek?

– Alapvetően az a gond, hogy a hatalom birtokosai naponta döntenek a helyi társadalmak életéről, de a helyi társadalmak érdekeinek mérlegelése nélkül. Mindennek következménye a közügyektől való eltávolodás, a felelős állampolgári gondolkodás gyengülése. Skizofrén tudatra vall, hogy miközben a jelenlegi kormány különböző nemzetközi fórumokon harcot folytat a nemzeti szuverenitás védelméért, ugyanakkor nemzeti keretek között megkérdőjelezi, mi több, korlátozza a helyi társadalmak (civil közösségek) önszerveződésének és önrendelkezésének jogát. Egyáltalán nem túlzó következtetés, hogy a piacgazdaságra történő áttérés, illetve az államháztartás gazdálkodási filozófiájának változásakor a helyi társadalmak a legnagyobb vesztesek, mert míg az egyének és a közösségek változatlan (sőt növekvő mértékben) viselik a közterheket, addig a központi költségvetés csökkenő mértékben vállal szerepet a helyi közösségek működési feltételeinek javításában. Ez a gyakorlat sajnálatosan szembeállítja a központi és a helyi érdekeket. Az önkormányzatok részben a kormány, részben a választópolgárok szorításában élnek. Az állandósult forráshiány nem kedvez a helyi közösségek „önmegvalósító” törekvéseinek, a kényszerűen befelé forduló közösségi magatartás következménye az egymással való szembefordulás, ami az úgynevezett „gyűlölet konténerek” gyarapodásában jelenik meg.

– A Fidesz mintha „nem szeretné” az önkormányzatokat. Mi ennek az oka?

– Kezdetben azt gondoltam, hogy a politika nem általános jelleggel önkormányzat-ellenes, hanem csak azokat az önkormányzatokat nem szereti, amelyek kételkednek a hatalmi törekvések tisztaságában. A kételkedést eloszlatta a 2011-et követő időszak intézkedéseinek sorozata, amelyek valamennyi önkormányzat jogosítványait korlátozták, illetve szembementek a helyi társadalmak érdekeivel. A Fidesz magatartása mögött vélhetően az húzódik meg, hogy közvetlenül és nem az önkormányzatok közbeiktatásával kíván hatni a választópolgárokra. Ezért aztán minimalizálni kívánja az önkormányzatok cselekvési lehetőségeit. Ennek csúcsra járatása a 2020-as „válságkezelő” intézkedésekben érhető tetten. A központi költségvetés körében ez egyidejűleg járt bevételmérséklő hatásokkal (gazdasági teljesítmények csökkenése, adóbevételek elmaradása), illetve indokolatlan és felelőtlen pénzszórást eredményező döntésekkel (lélegeztetőgépek beszerzése, stadionépítések, luxus beruházások, kontroll nélküli közbeszerzések), miközben az önkormányzatok a talpon maradásért küzdöttek. Az önkormányzatokat érintő és az úgynevezett válságkezelésre hivatkozó tavalyi és idei döntések többsége (egyes adók megfizetése alóli mentesítés, bérleti díjemelési moratórium, közterületek engedély nélküli használatának biztosítása, ingyenes parkolás) rövid távú és látszólag lakosságbarát intézkedések voltak, ám az önkormányzatokat érintő mintegy 600 milliárd forint bevételkiesés következtében ellátásjavító beruházásokat kellett átütemezni, szociális juttatásokat kellett korlátozni. Ezek következményei legkésőbb a 2022-es választói döntésekben lesznek mérhetőek. Hiú ábránd, hogy ennek csak az önkormányzatok lesznek a vesztesei.

– A Fidesz most ismét hozzá akar nyúlni az iparűzési adóhoz, ami kifejezetten az önkormányzatok bevétele volt. Miért, és mi lenne ennek a következménye?

– Az iparűzési adó részbeni átcsoportosítása (lásd: különleges gazdasági övezetek), illetve a most belengetett 50 százalékos mérséklés látszólagosan racionális elgondolás, ám ez a javaslat valójában pótcselekvés. A helyi adórendszerbe történő ismétlődő beavatkozással az állam nem tesz mást, mint a gazdaság gyenge működési hatékonyságából eredő gondokat igyekszik áttolni egy másik szektorba. Képletesen fogalmazva, egy léket kapott hajón jelentkező újabb repedést egy korábbi repedés tömedékének kihúzásával kívánják megszüntetni. Az iparűzési adóztatás jogának megyei szintre emelése nem oldotta meg a bevételek területi koncentrációjából fakadó egyenlőtlenségeket, mint ahogy az 50 százalékos mérséklés sem enyhíti a vállalkozások eredményességi problémáit. Az önkormányzatoknál viszont olyan bevételkiesés következik be (2022-ben mintegy 400 milliárd forint), amit – a lakossági ellátás zavartalanságának biztosítása érdekében – a központi költségvetésnek kell pótolnia. Ha valamikor, akkor most elkerülhetetlen a költségvetési kiadások prioritásainak felülvizsgálata, a látványberuházásokra szánt kiadások radikális mérséklése, a kormányzati luxuskiadások visszafogása.

– Mi lenne a legfontosabb, amit az önkormányzatokkal kapcsolatban meg kellene tenni?

– Önkormányzati rendszerünk átfogó megújításra szorul. Nem elég kis kiigazításokban gondolkodni, a rendszer egészének modernizálását kell célul tűzni. A helyi társadalmak halmozódó gondjai csak a működési feltételek radikális javításával oldhatók meg, míg a piacgazdaság szereplői a közgazdasági szemlélet erősödését, a gazdálkodási hatékonyság javulását várják az új társadalmi rendszer formálóitól. Az önkormányzati rendszer modernizációját azonban más tényezők is sürgetik. A hazai közigazgatási rendszer nemzetközi megítélése – jogbiztonság, semlegesség, kiszámíthatóság, adminisztrációs teher és költségigényességi mutatók alapján – rendkívül kedvezőtlen és ez a negatív megítélés sajnálatos módon az önkormányzatok munkájára is kivetül. A 2011-ben elfogadott Alaptörvény szellemiségét követő magyar önkormányzati szabályozás – ebből következően a gyakorlat – nincs összhangban a hazánk által is elfogadott nemzetközi szerződéssel, a Helyi Önkormányzatok Európai Chartájával, amelyet az 1997. évi CV. törvény elfogadásával ratifikáltunk. Ez kimondja, „A helyi önkormányzatok a nemzeti gazdaságpolitika keretein belül megfelelő saját pénzügyi forrásokra jogosultak, amelyekkel hatáskörük keretein belül szabadon rendelkeznek. A helyi önkormányzat pénzügyi forrásainak az Alkotmányban és jogszabályokban meghatározott feladataikkal arányban kell állnia.” Ezt vessük össze a helyi jellegű közösségi szolgáltatások államosításával, a közigazgatási jogosítványok teljes körű központosításával, a normatívákon alapuló finanszírozás helyett – politikai értékrend szerint differenciáló – egyedi döntésekre épülő támogatási mechanizmussal, a helyi saját források központi feladatokkal terhelésének, a helyi adóztatási jog területi önkormányzati hatáskörbe adásával, a tudatos adósságcsapdába terelés gyakorlatának kialakításával. A helyi önkormányzatokról szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény alulértékelte a helyi önkormányzatok társadalmi szerepét, ezzel teret adott a helyi közösségeket megillető jogok (feladat és hatáskörök) megnyirbálásához, az önálló gazdálkodási jogosítványok szűkítéséhez, a helyi közösségi tulajdon fokozatos felszámolásához, az 1990-es mellérendeltségen alapuló önkormányzati filozófiájával szemben az önkormányzatok „spontán” hierarchikus tagolódásához. A Magyary Zoltán nevét viselő Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 12.0) – a hatékonyság javítására hivatkozva – megszüntette, majd az újonnan életre hívott kormányhivatalokhoz telepítette a közigazgatási jogosítványokat. Az önkormányzatok feletti felügyeleti funkciót felváltotta az ellenőrzési és koordinációs jogosítvány. A digitalizáció biztosította előnyök kihasználásával gyorsult ugyan a hatósági ügyek kezelése, ám mechanikussá váltak az állampolgári kapcsolatok. Garantálni kell, hogy az önkormányzatok ne csak kiszolgálói, hanem teljes jogú használói is lehessenek a digitalizációból fakadó információs rendszereknek, mi több, a helyi társadalmak képviselői (civil szervezetek) is alanyi jogon juthassanak hozzá az életkörülményeiket befolyásoló ismeretekhez. A hatalomkoncentrációt szolgáló új közigazgatási modell kedvezőtlenül érinti a helyi társadalmak életét, amit tovább súlyosbít az önkormányzatok érdekfeltáró és érdekérvényesítő jogosítványainak korlátozása. Ennek első állomása volt a polgármesterek parlamentből történő kiszorítása, majd ezt követte a döntés-előkészítéseket szolgáló érdekegyeztetési mechanizmus felszámolása, illetve az önkormányzati érdekszövetségek átpolitizált és egymást semlegesítő ténykedése. A helyi társadalmak életkilátásait tovább súlyosbítja a települések majd háromnegyedét érintően a helyi gazdaság szereplőinek életben maradási küzdelme, amiből természetszerűen következik az önkormányzatokra háruló feladatok és a finanszírozási feltételek összhangjának teljes felbomlása. Összességében tehát a 2010-től tartó centralizációs törekvések következtében messze kerültünk attól az ideális állapottól, hogy a lakosság életét közvetlenül érintő ügyekben a döntések ott szülessenek, ahol az ahhoz szükséges információk rendelkezésre állnak. A XXI. századi modernizációnak el kell jutnia oda, hogy a helyi önkormányzatok a központi akarat kiszolgálóiból újra a helyi hatalom központi intézményeivé váljanak.

(Az 1. rész itt olvasható.)